Si la Ley es un producto del poder destinado a ser la
expresión del Derecho, conseguido esto, todas las normas de organización o
disposiciones cuyo contenido es reglamentar, deben quedar sujetas a aquélla.
Y en este aspecto los españoles tenemos cuatro graves
problemas con nuestro modelo de legislación:
- a) La legislación motorizada: tantas son las leyes, repetidas, contradictorias, inútiles e intrusivas, que nos resulta imposible saber si las estamos infringiendo.
- b) La legislación autonómica, aprobada para imponer discriminaciones entre los españoles que residimos en diferentes lugares de España y entorpecer nuestras relaciones.
- c) Las leyes medida, cuyas disposiciones son de naturaleza reglamentaria. Ello produce el efecto de que el reglamento, hallándose en un cuerpo legal se le da fuerza de ley suplantando así a la ley.
- d) La legislación de partido: una legislación hecha para la corrupción y la ingeniería social.
La legislación de partido conduce a la
decadencia de la democracia
Bajo el principio de que quien gestiona los recursos comunes
de una Nación no debe dictar leyes y viceversa, defendemos que la labor de
legislar corresponda a una Cámara de Legislación independiente y ajena a las
luchas entre facciones partidistas. Para
ello proponemos, previa reforma constitucional, recomponer las Cortes Generales
conservando el sistema bicameral, pero atribuyendo a ambas cámaras funciones
diferenciadas. Se trataría de que el Congreso de los Diputados se limitara a
efectuar su labor de interpelación y control al gobierno y que el Senado se
convirtiera en una cámara de legislación compuesta por senadores independientes
elegidos en circunscripciones uninominales.
Llegados a este punto habría que distinguir entre
- a) La Constitución y sus normas de desarrollo
- b) Las leyes que son “fiel reflejo del Derecho”.
A) Las normas
constitucionales, como las de
desarrollo constitucional, no son ley suprema, sino estatuto supremo
por el que se rige la Nación, pues en su mayor parte son normas de organización, es decir,
reglamentarias, que reglamentan los poderes políticos que han ido siendo
configurados por la Nación española a lo largo de su historia y que actualmente
han sido personificados en la idea antropomórfica del Estado. La
personificación de los poderes de la Nación en la idea de Estado peca de
antropomórfica porque solo tiene sentido hablar de Estado en cuanto órgano al
que se le reconoce personalidad jurídica en el marco de las relaciones
internacionales.
El Estatuto Supremo de la Nación, o Constitución, así como
sus normas de desarrollo no deben quedar a expensas de los intereses de
partido. Es necesario sujetar el poder de los partidos a ciertos límites.
Para ello prevemos dos controles adicionales:
- a) que deban ser ratificadas por el pueblo español cuando afecten a los derechos y garantías de éstos frente al poder político, a la soberanía nacional o a la división de poderes, y
- b) que, iniciativa legislativa aparte, deben ser debatidas, enmendadas y aprobadas por la cámara de legislación que hemos propuesto: compuesta por senadores independientes.
- a) La actuación del poder político debe quedar sujeta al imperio de la ley.
- b) La ley debe ser fiel expresión del Derecho.
- c) Debe sacarse de la Ley cualquier disposición de naturaleza reglamentaria.
B) En cuanto a la ley
que es “fiel reflejo del Derecho”, reclamamos para los españoles que
ésta sea la ley del pueblo.
La ley del pueblo no
es la de los representantes del
pueblo elegidos por el pueblo con todas las garantías de participación
democrática que se quieran poner. Que los legisladores hayan sido elegidos por
el pueblo español por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto sólo
indica eso, que el pueblo español ha elegido quiénes van a legislar en España,
ni siquiera puede hablarse de que han elegido a sus representantes, ya que la
representación política no es equiparable a la privada. En la representación
política es el político, mal llamado representante, quien dicta las órdenes a
su representado y quien tiene potestad para obligarle a cumplirlas bajo coacción.
En la representación privada, que es la auténtica representación, es el
representado quien dicta las órdenes. Por ello el criterio de la legitimación
democrática del legislador, es totalmente falaz además de ser manifiestamente
insuficiente y absolutamente inútil para lograr una “ley del pueblo”.
Tampoco una mayor
participación democrática en todas las falses del proceso legislativo,
desde la iniciativa hasta la aprobación o ratificación nos garantiza una Ley del Pueblo. Y ello es así, porque físicamente
es imposible que todos a una elaboremos una ley. Además, cuando llega la hora
de la verdad ¿quién se presta voluntario para participar en la propuesta,
elaboración y aprobación de la ley? Sólo unos pocos bien organizados y
habitualmente en defensa de un interés particular, en nombre del pueblo pero
sin el pueblo ni para el pueblo, sino finalmente, a costa del pueblo.
No olvidemos que los hombres actuamos principalmente por imitación, muy poco hay de original en
nuestras acciones: casi todo lo que hacemos es aprendido de otros que vinieron
antes y se fueron, por lo que finalmente el legislador al final se limitará a
reproducir a su manera y adaptándolo a sus circunstancias y limitaciones lo que
otros ya hicieron. Siendo así la realidad, debemos buscar una forma de legislar
más acorde a la regla del aprendizaje.
Elaborar la ley que sea un fiel reflejo del Derecho y que a su vez sea la Ley
del Pueblo, requiere mucho estudio e investigación y no puede quedar en medidas
sujetas a los criterios de oportunidad de las facciones políticas y de los
grupos de interés.
En la práctica la Ley
del Pueblo es la que se genera y evoluciona por el quehacer y las
relaciones cotidianas de las personas: principalmente, los acuerdos de éstas y
la jurisprudencia de los tribunales. El
pueblo, en su quehacer cotidiano, actuando pacíficamente, genera las bases de
su propia Ley. El contexto de la Ley del Pueblo debe inducirse de lo que el
pueblo hace. Las reglas del la Ley del pueblo deben inducirse de la
jurisprudencia que es el fruto del pueblo litigando, es decir, resolviendo sus
disputas de manera pacífica. Por ello proponemos como objetivo de máximos un
diferente procedimiento de elaboración de las leyes, parecido al que a lo largo
de la historia ha dado mejores frutos. Averiguarla requiere mucha preparación,
estudio, investigación, paciencia y prudencia.
Proponemos, por tanto, un procedimiento por el que el legislador deba justificar la ley
que aprueba sobre la base de las dos siguientes premisas:
- a) Justificación externa o de la necesidad de la ley, debiendo hacerlo razonadamente sobre la base de la existencia un vacío legal, de la necesidad de corregir contradicciones, o de la necesidad de amoldar la legislación a la jurisprudencia en lo relativo a sus reglas y al tráfico jurídico en lo relativo al contexto en el que se aplican las reglas.
- b) Justificación interna de la ley. Para ello proponemos sustituir las exposiciones de motivos de las leyes dándole a éstas una nueva estructura interna con su fundamentación de hecho y de derecho, y su parte dispositiva o articulado, de manera que, a modo de sentencia, el legislador se vea constreñido a respetar el deber de congruencia entre los razonamientos de hecho y de derecho y el articulado de la Ley.
Con esto además de conseguir una ley más próxima a las necesidades del pueblo,
demostrada en lo que el pueblo hace, lograremos sentar las bases de lo que es
la raíz de la independencia del Poder
Judicial, basada en la idea del juez
como catalizador[i]
del Derecho Común. Nos acercaríamos de este modo al modelo anglosajón de
recepción del Derecho Común o Common Law,
cuyo germen lo podemos encontrar en nuestro Derecho Romano y en nuestra Escuela
de Salamanca. Éste es el de las Universidades europeas (Salamanca, Complutense,
Valencia, París, Bolonia, etc.) durante la Edad Moderna, que aun siendo prohibido por los monarcas
absolutistas, iba siendo introducido por
la labor diaria de jueces y abogados. Lo importante de este modelo de
legislación no es tanto su contenido, que lo es, sino los beneficios que
podemos extraer por tratarse de una Ley que evoluciona al compás de las necesidades vigentes del pueblo, además
de ser una Ley más elaborada, más precisa y más cercana a las necesidades de
los litigantes. Por tanto también es nuestra intención que los españoles se
desliguen de las leyes de los caudillos de las facciones políticas para
sujetarse a las leyes de los juristas que por supuesto sean elegidos por el
pueblo, porque si bien el juez proporcionará el material al legislador, será
éste, elegido por el pueblo, quien dice la ley.
Algunas propuestas de carácter general para
garantizar la sumisión del reglamento a la ley
No es suficiente considerar nulo el reglamento contrario a
la ley. Tampoco es suficiente que junto a ello se prohíba que el Gobierno dicte
leyes. Actualmente el imperio de la ley sobre el reglamento ha quedado en papel
mojado a través de la aprobación de leyes-medida que introducen en nuestros
códigos infinidad de disposiciones de contenido reglamentario, con el efecto de
que una disposición reglamentaria, por hallarse dentro de un cuerpo legal se le
otorga fuerza de ley y, de esta forma, fingiéndose ley suplanta a la ley.
Para solucionar este problema consideramos necesario hacer
dos cosas:
a)
Primera: La Constitución debe prohibir y
establecer la nulidad radical de las disposiciones de naturaleza reglamentaria
que se introduzcan en los cuerpos legales.
b)
Segunda. La Constitución debe establecer una
separación radical entre la ley y el reglamento. Es una propuesta que se parece
bastante a lo que ya se hizo en Francia a finales de los años 50.
En cuanto a la separación ley – reglamento, debemos tener en
cuenta la variada tipología de éstos y por ello vamos por partes.
En primer lugar la Constitución debe prohibir todos los
reglamentos:
- a) Que establezcan normas de conducta;
- b) que suplan a la ley;
- c) que invadan competencias reservadas a la Constitución o a sus normas de desarrollo; y
- d) que sean contrarios a la Ley,
En cuanto a los reglamentos
de organización, dictados para constituir un órgano gubernamental o
administrativo y para dotarle de normas de funcionamiento, si afectan a los
derechos de los usuarios o al estatuto de un cuerpo de funcionarios, deberían
ser sometidas a un doble control por la Cámara de Legislación:
- a) Un control previo de su legalidad, de garantías y de constitucionalidad.
- b) Un control de igualdad, para evitar discriminaciones por razón del territorio y para garantizar la homogeneidad en la prestación de los servicios. No estaría tampoco de más que también el Gobierno de la Nación tuviera atribuciones para efectuar este control de igualdad respecto de los reglamentos locales.
Reglamentos
ejecutivos o de desarrollo de la ley: sólo debería autorizarse el
desarrollo reglamentario de las normas de las normas de desarrollo de la
Constitución, nunca de las leyes ni de la Constitución puesto que, como ya se
ha expuesto anteriormente, los reglamentos normativos deben quedar prohibidos y
la materia constitucional vetada a los intereses de facciones políticas y grupos
de presión.
Reglamentos
independientes de la ley: sólo deben permitirse los dictados en virtud de
la autonomía reglamentaria de los gobiernos del Estado y de las Entidades
Locales para su organización interna.
[i] Catálisis: transformación química
motivada por sustancias que no se alteran en el curso de la reacción. Esas
sustancias serían el Juez y los litigantes, el elemento catalizado es el
conflicto que se transforma en una regla. Catalizar:
producir una catálisis o favorecer o acelerar el desarrollo de un proceso. En
este sentido el Juez favorecería la resolución del conflicto estableciendo una
regla y también el proceso de evolución del Derecho adaptándolo a las
necesidades vigentes del pueblo. Entiéndase por tales la necesidad de resolver
un tipo de conflicto, pero no de cualquier modo, ni siquiera de cualquier modo
pacífico, sino con sujeción al principio de paz jurídica y atendiendo a
criterios de justicia.
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